基层执法的“塔西佗陷阱”如何破解

方建华 · 发表于 2018-4-1 11:59:16

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1月24日，云南鲁甸县民警在处置一起群体性事件时，遇到不法分子围殴。辖区派出所所长为了平息事态，向现场围观群众下跪，被称为“下跪执法”。此前一天，1月23日，郑州航空港区城管人员在现场制止安装广告牌时，抽走施工人员的梯子，造成一人坠亡。“城管抽梯”为基层恶劣执法又添一恶例。

两起广受关注的极端事件，反映的都是基层执法者的行为处境：一个软弱妥协，面对不理性的群众缺乏办法，用自损尊严的做法试图平息事态；一个强硬恶劣，甚至不拿生命当回事，造成严重后果。两起事件尽管一硬一软，但却是一体两面，反映的是同一个根本问题，那就是基层执法公信力的缺乏。没有公信力所以无法用合法的手段执法，最终依赖于暴力威慑，没有公信力所以无法让民众认可执法，最终又陷入“下跪执法”式的委曲求全。这何尝不是另一种“塔西佗陷阱”。

执法公信力的缺失并不是无来由的，首先是权责不清。执法权责不清会导致该管的没管好，不该管的又乱管，这其中表现比较明显的当属城管。很长一段时间以来，城市管理人员急速扩张，管的范围越来越宽，但城管地位和合理性问题一直没有完全解决，甚至上级主管部门和所执之法都没有明确统一。这一方面造成城管执法缺乏强制手段，面对抵制和对抗办法不多；另一方面也导致城管自由裁量权过大，选择性执法问题突出。这是一个问题的两面，城管执法中的暗箱操作和矛盾冲突，大多由此而来。

其次是约束不强。约束不强会导致执法力量过度执法，违规执法，甚至暴力执法、野蛮执法。警察作为基层唯一可合法使用暴力的队伍，没有强有力的约束和监督，暴力的过度使用尽管在执法效率上事半功倍，然而在执法效果上却是大打折扣。暴力执法并不能树立法律的威严，相反是法律信仰的流失。民众接受的是暴力恐惧下的法律，而并非内心遵守的社会公约，最终的结果要么是更强有力的暴力，要么是鲁甸派出所那样“跪地求饶”。

第三则是执法不公。执法环境最大的敌人，是执法不公平、不作为和滥用自由裁量权，河南郑州城管抽梯执法所导致的舆情，不仅仅只是因为城管之恶，更是警方再为拘押负有直接责任的涉事城管队员的情况下，立即羁押了安装广告牌的文印店老板，被舆论质疑执法不公。执法不公意味着法律失去了作为社会最大公约数的基础，民众不再信仰法律，执法者也无法继续使用这套公约来约束民众，执法者失去公信力，就会催生不讲规则的执法对象。如果不幸形成恶性循环，执法者和执法对象，都没有安全感和被尊重感。当法律不被信仰，受损害的不仅仅是广大民众，更是广大执法者自身。

近日，中共中央、国务院发出《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，其中指出把扫黑除恶与反腐败斗争和基层“拍蝇”结合起来，深挖黑恶势力“保护伞”。这恰恰反映了目前基层执法的一种非正常状态，成为黑恶势力“保护伞”的执法力量何来公信力一说。

我国正在深入贯彻全面依法治国战略，打造全社会信仰法律、尊重法律的真正的法治环境。真正的法治环境下，执法者授权明确、恪守边界、接受监督，这是基本的要求。在此之上，才是文明执法、人性化执法：在严格公正执法的前提下，还要尊重人权和个人尊严，照顾特殊群体的感受。

这是任何社会对执法者基本的要求，而且法律有明确规定，中央有明确要求。做到这些，基层执法才能告别或者暴力、或者无力的局面，形成正常的执法环境。